“十四五”规划编制要注重“软要素”

上海前滩新兴产业研究院院长、首席研究员　　何万篷

　　编制和实施国民经济和社会发展五年规划，是我们治国理政的重要经验。在海外舆论看来，中国的五年规划，旨在“发挥全部潜能”“引入竞争机制”，营造“最佳产业结构”“凝聚最大公约数”，是一项“程序复杂的工作”“对全球意义日益重大”……而“这一点以前曾为外界所忽略”。如今，我国国民经济和社会发展规划纲要即将出台第十四版。编制最新的五年规划，在前瞻引领性上，须突出强调“以2035引领2025”，要“从未来回到今天”，不忘本来，吸收外来，面向未来。在落地实现上，要研究国民感受变化，降维叙事尺度，贴近民情社意。

面向未来，定义未来

编制和执行五年规划，是我国宏观调控工具箱里的利器，也是综合竞争力的重要组成部分。它有点像金字塔结构：量大面广的市场逻辑（塔基），系统总成的政治逻辑（塔尖），智敏传导、动态权变的政策逻辑（中间层），嵌套组合在一起。政策逻辑既要对照上位要求（政治逻辑），又要对接基础诉求（市场逻辑）。五年规划，通常有四个要件，简而言之是“两预两共”，即预见先于预案，共识牵引共同行动。“百年未有之大变局”，是对我方有利之大变局。所谓大道至简，某些西方国家为什么不管不顾、不惜冒天下之大不韪，对我们“动怒”“动手”，乃至以“脱钩”相要挟？就是因为我们做得对，行进在正确的轨道上。在方式和方法上，我们要柔性调整、精准适配；但在方向上，要咬定青山不放松。跌宕起伏、峰回路转的，是外部环境；坚定不移、具有良好预期的，是中国路径。“十四五”期间，很多事项是很清晰的，包括但不限于“双循环”（强化内循环，优化外循环。其中，外循环尤其要重视深化近循环——“远亲不如近邻”）、“双加速”（全球化在逻辑重构中重新加速，区域一体化空前加速）、“双温和”（温和通胀、人民币温和升值）、“双城”（人民城市人民建，人民城市为人民）、“双优”（优化软要素，优化软环境）、“双化”（公共服务的均衡化和平等化。前者指向空间，后者指向人群，加在一起就是公共服务均等化）、“双进”（国资民资双向进入，“国引民进”，相互渗透、相互触发）等。

始于“实现度”，精于“准备度”

评估“实现度”时，一般要回答是否错过了什么？长板的功效是否发挥到了极致？对过往失误、偏差、盲区总结不够，检视不深，效果就会打折扣。反省功课如果做不好，就无法从更大范围、更宽领域、更深层次上，提高我们的准备度。提高“准备度”，就是“管理未来”，将未来趋势变成现实场景，将现实场景变成具体项目，将具体项目细化操作。最终，细化到目标、指标和坐标上，尤其是落到尖峰（极核）—高原—廊道—网络的生产力布局上。就全国而言，大都市策源、城市群融合、经济带联动、国内大循环主导、国内外双循环互促的格局，已经基本明朗。每个地区、部门都要在全局大局中，找到自己的特殊位势、特殊使命和特殊机会，以准确识变、科学应变、主动求变，进行差别化探索和创新发展。要想达成上述目标，关键是约束条件、情景模拟、循证决策、柔性合成。尤其是开展情景模拟，并针对性地做好预案。五年规划在很大程度上是项目规划，以及支撑项目的人才和资金规划。目前，有些地方存在简单化处理规划事宜的情况。如在决定经济指标时，只是盯着左邻右舍，不赶前不赶后，随着大流往前走，忽略了本地的基础条件、外部机会、项目储备，尤其是人才和资金的供给。未来拟实施的项目，琳琅满目、千头万绪，需要先分层、再分类、后量化，抓准“牛鼻子工程”。

优化“软要素”是重中之重

“软要素”在治理体系和治理能力现代化中日益重要。目前，对软要素尚无统一而明确的定义。一般来说，软要素是和人（服务）强相关的要素，或者说是和主观认知及其能动性实践强相关的要素的集合。时代发展正从“容器阶段”“物质消费阶段”，进入“内容阶段”“体验式消费阶段”。只有在“软要素”高度联结、充分“溶解”硬要素（譬如高楼大厦、市政基础设施等）之后，才能让整个治理系统涌现出新的高级功能。

首先是服务业之“软”。上海某中心城区以新加坡的“全球贸易商计划”为原型，实施“全球服务商计划”，以人才服务驱动专业服务，以专业服务牵引全域性、综合化的动能释放，打造国内首屈一指的服务贸易高地。“全球服务商计划”贵在从大写意精准聚焦为工笔画，对照、对接、对标、对表，既有可感知的早期收获，也有可持续升级的赋能增值。服务业之“软”，还暗含着自然人（就业者）和法人（企业）关系的变化。在工业经济时代，哪里有企业，哪里就有就业；在服务经济时代，哪里有人群，哪里就有产业。软要素的权重越来越大。

其次是公共传播之“软”。我们需要将“十四五”规划用企业家和老百姓喜闻乐见的语言来表述，让受众看得懂、够得着、用得上，避免空转和虚转。仍以前述的“全球服务商计划”为例，其实就是积极的服务业企业集聚计划，是服务贸易促进政策。但是使用“全球服务商计划”一词显然传播性更好，言简意赅、生动具象，完全符合市场主体的语境。如新加坡的“全球贸易商计划”，一开始叫“国际商务枢纽计划”，更偏向于政治家的视角，和企业的结合度不够紧密，运行初期效果自然不理想。再次是整体政府建设之“软”。要克服合成谬误（局部利益加总，小于整体利益），填补部门缝隙。不能“隔断化”、碎片化、板块化，更不能板结化。新冠肺炎疫情深刻暴露了我们在这方面的欠缺，职能部门“守位”有余，“补位”不足，横向、纵向、斜向，缝隙随处可见。要想有效调动国家力量中的所有相关要素，政府各部门应形成合力。我们的五年规划，何尝不是政府侧的自我改革？要素集聚、系统集成、改革联动，任重而道远。

最后是制度供给之“软”。经济发展和社会治理，都是复杂的巨系统，或者说是复杂适应系统。这种体系具有聚集、非线性、流、多样性等特性，和标志、内部模型、积木等机制。“适应性造就复杂性”，需要用“混序”“包容”的心态和智能化、智慧化的做法，来处理那些随机、突发、无序等问题，提升治理效能。容错、容缺、容低、容小、容慢，不能过于刚性和机械，不能搞一刀切、切一刀。要反对形式主义、官僚主义和教条主义。

数字经济本身就是非常典型的软要素和硬要素的交叉集合，包涵新动能、基础设施、交易标的、游戏规则等。千万不能把数字经济做小了，以为就是加装硬件那么简单的事情，应该在科学的顶层设计、管总规划的引领下，坚持基础建设与实战应用同步推进，全覆盖、全过程、全天候，迭代更新，让智慧城市建设成为创新生产、创新生活、创新交易、创新治理的试验场和竞赛场，催生更多的“传奇式创业”“现象级事件”和“颠覆性创新”。

软环境（营商环境），是软要素的子集。区域竞争合作，越来越聚焦到营商环境上。可以说，众多的硬指标组成了非常“软”的营商环境，集中体现为20个字——绝对便利，相对便宜，本质公平，全面安全，更加开放。这里的开放，实际上是对内开放、对外开放、对未来开放、自主开放，是高水平开放。总的来说，五年规划是发挥和兑现比较优势的行动规划。要“不驰于空想、不骛于虚声”，将自身作为一个竞争合作单元，高举高打、先行先试、实事实做。五年规划，也是风险管理规划。要充分利用现代化治理手段，实现风险受控的弹性运营和持续发展。